Добавить в избранное Домой  Контакты  Карта сайта 
  • Изучение испанского языка по Скайпу
  • Объявления
  • Фотографии Испании
  • Словарь
  • Форум
  • Туризм в Испании
  • Пользовательского поиска
    Публикации

    Миграционная политика Европейских Стран

    Миграционная политика Европейских Стран

    Государственная миграционная политика на мировом уровне разрабатывается и реализуется в декларациях, конвенциях, других актах, принимаемых прежде всего на уровне Организации Объединенных Наций, ее специализированными организациями: Международной Организацией Труда — МОТ, ЮНЕСКО, специализированными органами — Экономическим и Социальным Советом ООН — ЭКОСОС, Управлением Верховного комиссара Организации Объединённых Наций по делам беженцев — УВКБ, Международной организацией по миграции — MOM.

    Принимаемые на Всемирных конференциях ООН, имеющих правительственный статус, решения имеют значительный вес и образуют совместно с принятыми и ратифицированными конвенциями, пактами, протоколами общую международно-правовую базу регулирования и управления миграционными процессами на межправительственном уровне.

    Государственная миграционная политика различных стран, которая, как правило, базируется на конвенциях и других актах системы ООН, на документах континентального и регионального уровня. При этом законодательные акты в области миграции той или иной страны имеют как общие признаки, так и нередко принципиальные отличия, в зависимости от ряда причин: присоединилась или нет страна к международным актам по вопросам миграции, уровень социально-экономического развития, проблемы безопасности страны, демографическая ситуация в стране, состояние рынка труда и т.д.

    Анализ международных актов, национального законодательства позволяет сделать вывод, что миграционная политика включает или пронизывает такие общепринятые понятия, как экологическая, социальная, национальная и международная политика. Автор разделяет точку зрения о том, что миграционная политика — это совокупность социально-политических концепций и взглядов на международную миграцию, а также конкретных организационно-правовых и социально-экономических мероприятий, направленных на регулирование миграционных процессов.

    Активизация исследований миграции позволяет выделить два подхода к изучению контроля над иммиграцией — на международном и национальном уровнях. В первом из них иммиграционная политика рассматривается в контексте международных отношений. В этом случае контроль над иммиграцией интерпретируется как структурная потребность, исходящая из несоответствия между открытыми и характеризующимися глобальным характером рыночными силами и закрытыми, имеющими территориальные пределы государственными образованиями.

    Анализ миграционной политики на национальном уровне, представляют собой попытку выяснить, каким образом воздействие оказывающих давление сил воспринимается в рамках национальных политических систем, определить внутренние факторы, которые формируют и определяют конкретную иммиграционную политику западных государств.

    Для раскрытия сущности государственной иммиграционной политики стран Западной Европы проанализируем нормативно-правовую основу регулирования миграционных потоков.

    В Бельгии правовую основу регулирования миграции составляют Закон о въезде на территорию, проживании, праве на поселение и выдворении иностранцев; Королевский декрет о въезде на территорию, проживании, праве на поселение и выдворении иностранцев; Королевский декрет, устанавливающий процедуры, выполняемые Постоянной комиссией по рассмотрению апелляций беженцев.

    В этой стране установлено, что ходатайства о въезде должны быть заявлены по прибытии в страну на пунктах въезда или в течение восьми рабочих дней после прибытия; ходатайства, заявленные с опозданием, не рассматриваются — отказ в приеме поздно поданного ходатайства может быть опротестован только перед Государственным советом. Принятие решения по приему ходатайств от потенциальных беженцев возложено на министра внутренних дел или его уполномоченного; оценка обоснованности ходатайств возложена на Генерального комиссара по делам беженцев и лиц без гражданства – руководителя автономного органа, который находился в составе министерства юстиции, а затем под юрисдикцией министерства внутренних дел. В случае отрицательного решения заявитель должен выехать из страны в течение пяти дней. Примечательно, что представители Управления Верховного комиссара Организации Объединённых Наций по делам беженцев могут проводить собственные экспертизы таких решений по своей инициативе или по запросу.

    Законодательная база Великобритании включает два иммиграционных закона и иммиграционные правила. На основе этих законов рассматриваются вопросы выезда, апелляции, положительного решения или выдворения. В отношении ищущих убежище лиц, прибывших из третьих стран, проводится предварительное расследование. Ходатайство обычно не принимается к рассмотрению, если заявитель может безопасно возвратиться в страну, откуда он прибыл. Получивший отказ заявитель не может подать апелляцию, если не имеет действующей визы или разрешения на въезд — он должен покинуть страну и обжаловать это решение уже из-за рубежа. Но на практике не исключается его обращение в МВД до депортации. Лорд-канцлер (Верховный судья) вправе обратиться к материалам дела и изучить суть апелляции; обоснованность апелляции проверяет Трибунал. На практике подача апелляции редко приводит к успеху. Вместе с тем отказ признать заявителя беженцем не означает обязательность покинуть Великобританию — в случае его соответствия требованиям применяемых ко всем иностранцам иммиграционных правил, ему может быть разрешено остаться в стране. В Англии иммиграционные правила предусматривают, что и при правильном решении вопроса о депортации общественные интересы должны уравновешиваться соображениями гуманитарного порядка к данному лицу.

    В Великобритании существенные возможности участия в решении вопросов беженцев предоставлены УВКБ ООН; его представители могут излагать свое мнение по рассматриваемым делам на любой стадии процедуры, участвовать при рассмотрении любой апелляции в суде или Иммиграционном апелляционном трибунале, оказывать консультационные услуги. Вместе с тем УВКБ пользуется этой прерогативой лишь в исключительных случаях.

    Законодательная база Германии в области миграции включает статью Конституции, законы о процедуре предоставления убежища, об иностранцах, выполнение которых возложено на Федеральное ведомство по признанию иностранных беженцев, Пограничную полицию и Ведомство по делам иностранцев. Согласно установленной здесь процедуре, ищущее убежище лицо не допускается к въезду в страну Пограничной полицией, если оно прибыло из безопасной третьей страны (страны ЕЭС, Австрия, Чешская Республика, Финляндия, Норвегия, Польша, Швеция, Швейцария). Въезд также запрещается, если ищущее убежище лицо уже пользовалось защитой от преследований в другом государстве и может туда вернуться; или если это лицо представляет опасность для общества (было осуждено немецким судом за совершение серьезного преступления). В ФРГ министрам внутренних дел федеральных земель дается разрешение по согласованию с Федеральным министром внутренних дел предоставлять разрешение на проживание на гуманитарной основе. Законодательные правила устанавливают, что в случае не удовлетворения ходатайства из-за его неприемлемости и необоснованности заявитель должен покинуть Германию в течение недели.

    В ФРГ во всей политико-правовой деятельности в отношении эмигрантов принимает участие представитель УВКБ ООН, который имеет право присутствовать при рассмотрении дела; прибывший в поисках убежища иностранец имеет право контактировать с представительством УВКБ. УВКБ участвует в рассмотрении касающихся практики предоставления убежища вопросов путем представления официальных заявлений в соответствующие судебные органы страны.

    Общее число иностранцев в Германии составляет, по оценкам, более 11 миллионов человек, причем лишь незначительная часть из них приехала без соответствующего приглашения.

    Официальная государственная миграционная политика ФРГ направлена на ограничение дальнейшего притока иностранцев из "третьих стран", включая и помощь в добровольной репатриации и даже реинтеграции репатриантов на родине. Государственная миграционная политика строится по принципу — ФРГ не является страной иммиграции и не должна стать ею в будущем. Обновленный закон об иностранцах (2000 г.) ограничивает приток иностранцев из третьих стран и облегчает интеграцию находящихся в Германии иностранцев, включая упрощение процедуры получения ими немецкого гражданства. Согласно Конституции (§116) немцем является, в сущности, не немец по крови, а каждый гражданин Германии. Гражданство может быть данным от рождения и благоприобретенным. Немецкое гражданство, немецкий паспорт сама Германия рассматривает не как "пропуск" в страну, а как своего рода "аттестат зрелости", знак того, что интеграция пройдена успешно.

    Беженцев и соискателей статуса беженца в Германии принимают в таком количестве и по такому социальному стандарту, какой едва ли можно встретить Европе. Ограничительные меры (ужесточение пограничного контроля, сокращение срока рассмотрения заявлений) сократили число заявителей, но не ослабили притягательности Германии для такого рода людей. Доля Германии по числу иммигрантов в ЕС растет.

    Нахождение в стране большого числа иностранцев создает немало трудностей и проблем, имеют место случаи недружественности к ним части местных жителей. Недовольство граждан вызывает большой объем социальной помощи иностранцам, что ложится на плечи немецких налогоплательщиков, несоблюдение иностранцами статусных обязанностей (право на политическое убежище предоставляется беженцу ввиду опасности его нахождения на родине, в то же время часть из них проводит на родине отпуск). Все большую актуальность приобретает вопрос о немецком гражданстве, который оказывает влияние на политическую ситуацию: социал-демократы, либеральные демократы и "зеленые" сторонники допущения двойного гражданства, а христианские демократы — решительные противники.

    Нормативно законодательную базу Греции составляют Закон "О въезде-выезде, пребывании, трудоустройстве, депортации иностранных беженцев"; декрет президента "О процедуре проверки ходатайств иностранцев о признании их беженцами, аннулировании признания и сотрудничестве с УВКБ". Их выполнение возложено на Департамент полиции по делам иностранцев (находится под эгидой Министерства общественного порядка). Ходатайство о предоставлении убежища подается в департамент, решения по ходатайствам принимает министерство.

    Решение проблем беженцев и мигрантов в Дании ведется на основании закона и декрета об иностранцах. Решения по обоснованности ходатайств об убежище принимает Датский директорат по делам иностранцев. Ходатайства об убежище подаются в пунктах въезда пограничной полиции, которая проводит предварительный опрос заявителей. Прибывшее из безопасной страны ищущее убежище лицо может получить отказ в допуске к процедурам предоставления убежища. На практике имеющие тесные связи с Данией (т.е. супруги и несовершеннолетние дети) заявители в большинстве случаев допускаются к процедурам по рассмотрению просьб, даже если они прибывают из безопасных страд первого убежища. В случае отказа в ходе процедуры первой инстанции заявитель может обжаловать это решение.

    Закон об иностранцах предусматривает предоставление статуса де-факто для лиц, ходатайства об убежище которых близки по содержанию к ходатайствам беженцев или содержат иные серьезные мотивы. В этом случае министр внутренних дел может предоставить вид на жительство по гуманитарным соображениям.

    Миграционная политика в Испании базируется на законе об убежище, Королевском декрете. В этой стране выполнение данных актов возложено на Объединенное управление по вопросам убежища и беженцев. Проблемы мигрантов решает Межведомственная комиссия по вопросам убежища и статуса беженцев. Были предприняты практические меры к ускорению рассмотрения как явно обоснованных, так и явно необоснованных или обманных ходатайств.

    В отличие от других стран, согласно испанскому законодательству существует разделение между признанием статуса беженца в соответствии с Международной Конвенцией о статусе беженцев (1951 г.) и предоставлением убежища. Признание статуса беженца за теми, кто отвечает критериям Конвенции, по своей природе чисто декларативно, тогда как предоставление убежища влечет за собой юридические обязательства обеих сторон. Согласно внутреннему законодательству, предоставление убежища определено как выборочная защита со стороны государства в процессе реализации своего суверенитета.

    Законодательная база Италии в области миграции состоит из Декрета-Закона, Декрета Президента Итальянской Республики. Процедура подачи ходатайства о предоставлении убежища предусматривает представление просьбы в письменной форме в Пограничную полицию сразу по прибытии в страну. После этого заявитель направляется в Штаб провинциальной полиции, где ходатайство регистрируется. Пограничная и провинциальная полиция может отказать заявителю или допустить его к прохождению процедуры определения статуса. Провинциальная полиция обязана в течение семи дней передать ходатайство о предоставлении убежища в Центральную комиссию, которая затем в течение 15 дней принимает решение. Заседания Комиссии носят закрытый характер, и заявители, как правило, не имеют права пользоваться услугами юриста. В случае отказа в приеме ходатайства заявитель может подать апелляцию в Региональный административный трибунал. Общие принципы итальянской юридической системы предусматривают возможность подачи апелляции и в Государственный совет Республики.

    В Норвегии законодательная база включает Закон и Декрет об иностранцах, реализация которых возложена на Директорат иммиграции Министерства юстиции. Ищущие убежище при отсутствии тесных связей с Норвегией не допускаются к прохождению процедуры, если прибыли из страны первого убежища. Решения по ходатайствам принимаются указанным Директоратом на основе материалов полицейского опроса. Если на первой инстанции ходатайство об убежище отклоняется, заявитель в течение трех недель может подать апелляцию в минюст. Но подача апелляции не приостанавливает действие по выдворению из страны кандидата в беженцы. Важно отметить, что национальное законодательство предусматривает защиты покинувшим родные страны лицам по причинам, сходным с теми, по которым предоставляется этот статус, от возвращения в страны происхождения — им предоставляется гуманитарный статус. Директорат иммиграции проводит расследования на предмет наличия неоспоримых причин гуманитарного характера для предоставления видов на жительство в случаях, когда не находится оснований для предоставления статуса беженцев в соответствие с законом об иностранцах.

    Следует обратить внимание на такой факт — получившие гуманитарный статус лица не имеют права на воссоединение семей. Такое законное право возникает только при получении постоянного вида на жительство, т.е. по прошествии, по крайней мере, трех лет после получения временного вида на жительство. Практика показывает, что в Норвегии весьма строго относятся к приему иностранных граждан.

    Политико-правовая основа регулирования вынужденной миграции в Финляндии включает Закон и Декрет об иностранцах, а также декреты, касающийся функций МВД, Уполномоченного по защите чести и достоинства иностранцев и Апелляционной комиссии (независимый полуюридический орган). Выполнением правовых актов занимаются МВД и Апелляционная комиссия. Все ищущие убежище лица проходят собеседование в органах полиции. После принятия решения об отказе в убежище отдается распоряжение о депортации.

    Финские дипломатические представительства за рубежом при наличии серьезных оснований гуманитарного или иного специального характера могут выдавать разрешения на жительство в Финляндии в ограниченном периоде времени.

    Законодательная база Франции включает Указ, касающийся условий въезда и пребывания иностранцев, Закон о Французском Управлении по защите беженцев и лиц без гражданства (ФУЗБ). Последней крупной реформой иммиграционного законодательства было принятие Закона 1998 года, внесенного в Национальное собрание Франции министром внутренних дел страны Ж-П. Шевенманом. Основным государственным органом по проблемам миграции является ФУЗБ (придано Министерству внешних отношений), которому оказывается помощь Официальным Советом (Коллегией) — межведомственным органом, членом которого является представитель УВКБ ООН. В рамках предварительной процедуры ФУЗБ обязано вынести решение в течение восьми дней, которое может быть обжаловано заявителем перед Апелляционным судом в течение 48 часов заявителем и Министерством внутренних. Ходатайства ищущих убежище лиц автоматически отвергаются в случае не соответствия соглашению о Шенгенской зоне.

    Французская Конституция гарантирует право убежища всем гражданам третьих стран, которые опасаются преследований на родине. Статус беженца предоставляет специальная неправительственная организация.

    По французскому законодательству существует различие между обращением за территориальным убежищем, т.е. просьбой о разрешении въехать в страну, и ходатайством о предоставлении статуса беженца. Во время предварительной процедуры рассматривается только первая просьба с целью "отфильтровать" явно необоснованные ходатайства. Власти имеют право содержать заявителя в специально предназначенных "зонах ожидания" в морских портах или аэропортах. В случае отказа заявитель может быть возвращен в страну происхождения или отправлен в страну первого убежища.

    Законодательство предусматривает меры борьбы с нелегальной иммиграцией. Любой иностранец, находящийся на территории Франции без действительной визы или вида на жительство, должен покинуть страну. Правительству разрешено задерживать на 12 суток гражданина третьей страны, нелегально находящегося на территории Франции. Такое задержание входит в компетенцию судебных властей. Около половины нелегальных мигрантов приехали самостоятельно, размещение им обеспечивают живущие во Франции родственники. Большинство нелегальных мигрантов остаются в стране с помощью своих семей, они также нелегально устраиваются на работу, за которую им недоплачивают, им не харантируется социальная защита, Нелегальное трудоустройство — одна из основных причин нелегальной иммиграции.

    Во французской политике и практике можно выделить следующие черты. Всякий иностранец, нелегально находящийся в стране, должен быть выслан в страну происхождения, если у него нет серьезных оснований опасаться там преследований. Выполнение таких решений — трудная задача для отвечающих за иммиграцию полицейских служб,

    Французские власти имеют право предоставить вид на жительство любому нелегальному мигранту по причинам гуманитарного характера, даже если это решение не находится в строгом соответствии с законом. Местные власти используют эту юридическую возможность в исключительно редких случаях на строго индивидуальной основе. Правительством по политическим причинам периодически проводится широкомасштабные амнистии, которыми легализуется или урегулируется положение большого числа нелегальных иммигрантов. Первая амнистия была проведена в 1982 году после победы Ф. Миттерана на президентских выборах. Решение о второй крупной амнистия было принято в 1997 году после победы коалиции социалистов, "зеленых" и коммунистов. Из 140 тыс. заявлений с просьбой об урегулировании положения 80 тыс. были приняты правительством, 60 тыс. — отклонено.

    Законодательная база Швеции по вопросам миграции включает Закон и Декрет об иностранцах. Выполнение этих правительственных актов возложено на департамент иммиграции Швеции и Апелляционный департамент. Прибывающие из безопасных стран первого убежища лица обычно не допускаются к прохождению процедуры и немедленно выдворяются из страны. При обнаружении явной необоснованности ходатайства, оно отклоняется, и заявитель немедленно выдворяется. Высылаемый в третью страну обычно не получает юридической помощи и подача им апелляции в шведский Апелляционный департамент не имеет приостанавливающего эффекта.

    Законом об иностранцах предусматривается предоставление убежища противникам войны и лицам, которые, не будучи беженцами, могут привести убедительные причины нежелания возвратиться в страны происхождения из-за сложившейся политической обстановки. Согласие на пребывание в Швеции на гуманитарной основе может быть выдано лицам, проведшим значительное время в этой стране. Получившие отказ в убежище лица должны покинуть страну в течение месяца после уведомления об отказе, но если решение было принято по явно необоснованному ходатайству заявитель выдворяется немедленно. Получивший отказ и не убывший к указанному сроку заявитель может быть выдворен из страны в сопровождении полицейского наряда.

    Следует подчеркнуть, что национальные иммиграционные законодательства западных стран не только базируются на международно-правовой основе, но и разработаны единые принципы в этой сфере и закреплены в таких межгосударственных актах, как Шенгенское соглашение, Маастрихтское и Амстердамское соглашения.

    Первым важным шагом к европейскому единству, очевидно, было Шенгенское соглашение между шестью европейскими странами, которое выполняется с 26 марта 1995 года. Оно предусматривает, что входящие в него государства упраздняют всякий пограничный контроль на границах друг с другом. В принципе, ни одному государству — члену соглашения больше не разрешается осуществлять постоянный пограничный контроль на границах с другими государствами-членами.

    С середины 90-х годов ХХ столетия контроль над потоками мигрантов организован на внешней границе Шенгенской территории со странами, не входящими в это соглашение. Упразднение контроля внутри этой территории подразумевает единство между Шенгенскими странами, в том числе единство действий по предотвращению нелегальной иммиграции. Тем не менее, соглашение предусматривает, что пограничный контроль внутри Шенгенской территории может быть введен вновь в случае серьезной угрозы национальной безопасности государства – члена соглашения. Подписание Шенгенского соглашения предопределило единую визовую политику. Шенгенские визы выдаются любым государством – членом, что позволяет лицам, не являющимся гражданами Европейского союза, передвигаться в пределах всей этой территории.

    Членами соглашения приняты единые правила пограничного контроля на внешних границах. Внедрена единая автоматизированная система — "Шенгенская информационная система" (ШИС). Государства – члены должны регистрировать в ней имена иностранцев, нахождение которых на их территории нежелательно. С ШИС можно проконсультироваться из любого пункта пограничного контроля. Национальные пограничные службы могут отказать во въезде на Шенгенскую территорию любому иностранцу, чье имя появляется в ШИС. В рамках Шенгенского соглашения налажено весьма важное полицейское сотрудничество, в том числе обмен информацией и право преследования на территории другого государства — члена соглашения.

    Важную роль в регулировании миграции населения сыграло Маастрихтское соглашение 1992 года, которое определило принципы расширения сотрудничества между государствами – членами Европейского союза в области иммиграции и безопасности.

    Амстердамское соглашение 1997 года предусматривает выработку единой политики в отношении иммиграции, которая теперь входит в компетенцию Европейского экономического сообщества. Это, однако, не означает, что национальные государства полностью лишаются данной компетенции. В соответствии с принципом субсидиарности они могут продолжать применять национальную политику в отношении общеевропейского законодательства.

    В планах ЕЭС в области борьбы с нелегальной миграцией предполагаются следующие меры.

    Во-первых, совершенствование пограничного контроля на внешней границе между Европейским союзом и остальным миром; приведение в соответствие национальных законов, направленных на борьбу с нелегальной миграцией. Во-вторых, тесное сотрудничество полиции стран-членов в рамках Европола при борьбе с нелегальным перемещением людей и унификация уголовных законов, наказывающих этот вид преступного бизнеса в Европе.

    Иммиграция должна рассматриваться как важный элемент отношений Европы со странами происхождения иммигрантов. Одним из основных приоритетов Европейского союза в области иммиграционной политики должно быть содействие развитию стран прохождения, чтобы стабилизировать их население. Европа должна заниматься интеграцией постоянно проживающих в ней иностранцев с местным населением, включая возможность получения гражданства. В отношении тех, кто получил право на въезд в страну на основе долгосрочного вида на жительство, должен применяться единый принцип отсутствия дискриминации между ними и гражданами страны, причем не только в отношении специальных прав, но и в отношении возможности трудоустройся политических свобод, кроме случаев, связанных с суверенитетом страны.

    В области контроля над миграционными потоками каждая страна должна оставаться свободной в определении своих возможностей в отношении интеграции и числа иностранных граждан, которых она может принять. Наиболее эффективный способ сохранять контроль над миграционными потоками заключается в организации единого для Европы пограничного контроля на внешних границах и борьбы с нелегальной иммиграцией. Безусловное уважение Конвенции о статусе беженцев.

    Европейский совет в 1999 году утвердил значительную часть этих предложений, направленных на то, чтобы повысить эффективность миграционной политики. Важным шагом в достижения этих целей может быть единые позиции стран Европы. При этом мы считаем, что национальные государства несут полную ответственность за безопасность, политическую и социальную стабильность своих стран, включая вопросы миграции. Таким образом, национальные государства должны и далее иметь возможность принимать решения и предпринимать действия в этой области. Не следует считать, что в соответствии с Амстердамским соглашением иммиграция полностью передана Европейскому союзу. Это соглашение дает возможность совершенствовать сотрудничество в области иммиграции, однако оно не должно препятствовать тому, чтобы лишить государства – членов соглашения права проводить государственную политику своей страны в отношении иммиграции лиц из стран – реципиентов.

    Автор:  Колев Георги Велков / Доктор исторических наук, профессор
    Источник:  Миграционная политика Европейских Стран

    25.06.2006
    info
    Обмен кнопками
     
    Правовая информация Авторские права Политика конфиденциальности