УКР РУС
Добавить в избранное Домой  Контакты  Карта сайта 
  • Изучение испанского языка по Скайпу
  • Объявления
  • Фотографии Испании
  • Словарь
  • Форум
  • Туризм в Испании
  • На форуме
  • Cдам квартиру в Барселоне. [clasesencasa, 19:37]
  • особенности съема квартиры в Испании [clasesencasa, 19:27]
  • снять квартиру в Барселоне и окрестностях [clasesencasa, 19:35]
  • Вибори Президента України 2014 [bombero, 01:03]
  • встречу,доставлю в аэропорт Барселоны, Жироны. [viv, 09:03]
  • Сдаю виллу с видом на море на Коста Брава, Испания [viv, 09:42]
  • Индивидуальный отдых в Барселоне . [artabash125, 13:54]
  • Пользовательского поиска

    3. Модели территориального устройства: что мы пострили.

    Является ли Россия федеративным государством? На мой взгляд, на этот вопрос можно ответить положительно, по крайней мере с нормативной точки зрения. Согласно Основному закону 1993 года, Российская Федерация конституирована как федеративная республика. Что касается не нормы, а реалий, то Россия, по-видимому, обречена на некие переходные, гибридные формы; российская государственность содержит элементы как федеративного, так и унитарного, и конфедеративного характера.

    Прежде всего перечислим основные вехи федеративного строительства в Российской Федерации. Необходимо отметить, что в самом начале 90-х годов, до принятия Конституции РФ, лозунги федерализма служили прикрытием (и оправданием) стихийной децентрализации, то есть массового присвоения регионами функций и полномочий федеральных органов власти. Президент в течение ряда лет (периода "демократического активизма") балансировал между интересами регионов и интересами федерального центра, как правило, однако, склоняясь в сторону уступок регионам. Федеративный Договор 1992 года, будучи не столько результатом, сколько процессом, оказался не в состоянии кардинально изменить эту ситуацию. Правда, этот документ невозможно оценить однозначно. С одной стороны, его подписание "разрядило" ситуацию, сняв угрозу для территориальной целостности страны. Помимо этого, Договор распространил федеративные отношения на все регионы, закрепив их положение в качестве субъектов федерации. С другой стороны, этот документ закрепил асимметричный характер федерации, когда ее субъекты были разделены на "классы" и поставлены в разное положение с точки зрения предоставления льгот, а также по налогам, тарифам и пр. Наибольший объем прав получили республики, меньший – края и области, и, наконец, еще меньше – автономные округа.

    В 1993 году после антиконституционного и насильственного разрешения ситуации с двоевластием, сложившейся в стране, федеральный центр (читай: Президент) усиливает свое влияние. В декабре 1993 года в ходе референдума принимается новая Конституция России, которая заложила основы федеративных отношений, хотя и не разрешила (и, видимо, не могла разрешить, будучи писанной в спешке) ряда уже существующих проблем.

    Основные черты "ельцинского" периода развития федеративных отношений в России выглядят следующим образом.

    Первое. При внешней институциональной и отчасти правовой оформленности федеративных отношений в России, они оставались незрелыми и нестабильными. Нестабильность коренилась по крайней мере в трех основных моментах: крайне сложной иерархической структуре российской федерации и ее асимметричном характере; гигантских диспропорциях между регионами по уровню душевого валового внутреннего продукта, размеру территории, численности населения, хозяйственному профилю (сравним, скажем, Москву и Калмыкию: они находятся не просто на разных уровнях, но на разных исторических стадиях развития!); наконец, слабости федерального центра, который к окончанию периода практически полностью исчерпал возможности влияния на ситуацию в регионах. Федерализм "эпохи Ельцина" был неустойчивым, его трансформация в сторону высокоцентрализованного союза или, напротив, рыхлой конфедерации была лишь вопросом времени.

    Второе. Для развития федеративных отношений была характерна опора Президента Ельцина на систему эксклюзивных отношений с регионами, развитие политического фаворитизма, когда неформальные институты и правила игры стали либо замещать новые формальные институты, либо заполнять существующий институциональный вакуум.

    Третье, и, может быть, главное. Российский федерализм не стал общественным, он остался "насаженным", "верховым", предметом дизайна, элементы которого выстраивались в зависимости от политической конъюнктуры. Население не восприняло федерализм как общественное благо.

    Административная реформа Президента Путина была "запущена" в 2000 году и имела не конституционный, но административный характер (относительно неизменности Конституции между ветвями федеральной власти достигнуто согласие). Тем не менее выяснилось, что и административная реформа предоставляет широкое поле возможностей. Сделано много: реформа сохраняет прежние институты как некие учреждения, однако меняет их содержание, правила игры, взаморасположение на политической сцене. Реформа показывает, что если "оболочки", внешние формы институтов в России уже сложились, то их содержание и расстановка до сих пор могут оставаться и остаются объектом экспериментирования.

    Реформу Путина трудно оценить однозначно: она содержит нейтральные (в перспективе, возможно, позитивные) элементы, элементы сомнительного характера, наконец, элементы концептуально неприемлемые (реформа местного самоуправления). Тем не менее необходимо ясно понимать то, что все эти элементы (и реформа в целом) работают не на очередное усиление централизации, но на демонтаж системы федеративных отношений, выстроенных при Президенте Ельцине. Изменяется прежняя модель отношений "центр – регионы". При этом у "прежнего" федерализма практически не оказалось защитников: политические партии, региональные элиты, общество не показали серьезных реакций на его ломку.

    Реформа преследует цель ослабления региональных элит и концентрации ресурсов (административных и финансовых) в руках федеральной бюрократии. Но это только часть задачи. Другая ее часть такова: федеральная бюрократия (которую Президент считает признаком сильного и эффективного государства) должна стать тем локомотивом, который обеспечит экономический рост любой ценой. Так что "ельцинский" федерализм пал жертвой цели достижения экономического роста, и административную реформу Президента Путина следует рассматривать не саму по себе, но в первую очередь как средство создания рамочных условий для обеспечения роста экономики. Если же во главу угла ставятся задачи достижения роста экономики любой ценой, то ценности, как-то: демократизация, федерализм и пр., которые по крайней мере артикулировались в период "демократического активизма" Б.Ельцина неизбежно отходят на второй план. Равнодушная (а во многих случаях даже позитивная) реакция общества на трансформации такого рода свидетельствует, что за десять лет реформ эти ценности не приобрели реальной цены для граждан России.

    Испания федерацией, на мой взгляд, не является (хотя зарубежные классификации часто включают эту страну в число федеративных государств мира), причем отказ самих испанцев от описания своей страны как федерации кажется мне далеко не случайным. В 1983 году Конституционный суд страны официально назвал Испанию "государством автономий", с тех пор это название используется в литературе, хотя не является единственным. Так, Томас Рамон Фернандес Родригес называл свою страну "унитарным региональным государством", это название ясно отражает полученный в Испании компромисс между концептами унитарного государства и политическими амбициями регионов.

    Почему Испания не является федерацией? Мне представляется, что для обоснования этой точки зрения можно выдвинуть по крайней мере три аргумента.

    Первый из них связан с местом Сената в политической системе страны и проблемой представительства. Теоретически, согласно ст.69.1 Конституции, Сенат должен обеспечивать территориальное представительство и, таким образом, быть неким "коллективным голосом регионов". Сенат действительно обеспечивает территориальное представительство, однако представляет не автономные сообщества (регионы), но по большей части провинции. Так, в каждой из 50 провинций, независимо от размера и числа жителей, выбирается по 4 сенатора (дополнительно к этому по три сенатора дают большие острова и по одному сенатору – малые). Остальные сенаторы назначаются (!) парламентами автономных сообществ – как минимум один сенатор на регион и дополнительно один сенатор на каждый миллион жителей. Эти сенаторы фактически обеспечивают не столько представительство территории (региона) в национальном парламенте, сколько отражают партийно-политический профиль каждого автономного сообщества. В политической системе страны Сенат не является неким прообразом палаты, представляющей субъекты, как это характерно для федераций, но представляет по большей части провинции – традиционное, унаследованное от централизованного унитарного государства территориальное деление, а по меньшей – отражает партийно-политическую жизнь в регионах.

    Испанские политики и правоведы уже несколько лет обсуждают возможные пути реформирования Сената, однако, по мнению экспертов, полноценная реформа этого института будет иметь смысл лишь в том случае, если страна "решится" на федерализм, ясно представляя себе все последствия введения этого территориального порядка[5].

    В России представительство субъектов федерации в федеральном парламенте, принцип формирования Совета Федерации также подвергается острой и, на мой взгляд, вполне заслуженной критике. Достаточно сказать, что, начиная с 1993 года, то есть всего за десятилетний период, принцип формирования этого важнейшего института изменился уже в третий раз. Подобная ситуация стала возможной, поскольку ст.95 Конституции 1993 г. не описывает точным образом порядок формирования этого института. Так, в 1993 году депутаты Совета Федерации были напрямую избраны населением, в 1995 году после долгих дебатов порядок был изменен, и главы исполнительной и законодательной власти каждого субъекта федерации заняли депутатские кресла по должности, без выборов. Наконец, в июле 2000 года принимается федеральный закон, согласно которому в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта федерации – по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ. При этом представитель от законодательной ветви власти избирается из числа депутатов региональной легислатуры, а представитель от исполнительной ветви власти назначается главой исполнительной власти региона (назначение вступает в силу в случае, если две трети депутатов региональной легислатуры не проголосуют против этой кандидатуры).

    В контексте данной работы, видимо, не следует подробно останавливаться на месте Совета Федерации в политической системе России. Отметим лишь то, что общей позицией Совета был подчеркнутый прагматизм, а также поддержка скорее консенсуса, нежели конфронтации. Кроме того, Совет стал некой площадкой выдвижения региональных лидеров на общенациональный уровень.

    Исходя из вышесказанного, нельзя не задаться вопросом: так ли уж необходима была реформа? Ее сторонники в качестве аргументов приводят обычно то, что депутаты Совета Федерации работают на непостоянной основе, что технический аппарат Совета непомерно раздут, наконец (и это основное), то, что половина депутатов высшего законодательного органа одновременно являются главами исполнительной ветви власти в регионах, а это абсурдно. Еще один аргумент: в Совете Федерации заседают не представители регионов, но представители региональных элит.

    Указанные аргументы кажутся достаточно весомыми, а порядок формирования Совета Федерации неоптимальным. Реформа была необходима. Но какая реформа? Мне представляется очевидным, что для России наиболее оптимальным спсобом формирования Совета были бы прямые выборы депутатов в регионах. Такое предложение, кстати, было выдвинуто депутатом Думы Е.Мизулиной, но не прошло. Между тем, принципиально важно то, чтобы в Совете Федерации находились некие "альтернативные", то есть совсем другие люди, а не региональные начальники или их представители[6].

    Тем не менее в России пошли по другому, описанному выше, пути реформирования Совета Федерации. И этот путь представляется мне весьма сомнительным. Налицо несоответствие Совета Федерации по "политическому весу" его депутатов конституционным полномочиям этого органа. Реформа нанесла ощутимый вред авторитету не только Совету Федерации, но и авторитету российского парламента в целом.

    Тем не менее, каким бы ни был порядок формирования Совета Федерации в России, этот институт, в отличие от испанского Сената, обеспечивает представительство именно субъектов федерации, а не иных территорий.

    Второе базовое отличие испанской территориальной модели связано с проблемой суверенитета и характером распределения полномочий и компетенций между центром и территориями. В России, как и в любой федерации, суверенитет разделен по факту, согласно Конституции. Именно Основной закон страны определяет исключительные компетенции и предметы ведения федерального центра, субъектов федерации, предметы совместного ведения. Субъекты федерации, таким образом, суверенны в пределах круга своих исключительных компетенций и предметов ведения. В Испании, напротив, суверенитет неделим, и Конституция, как это уже было отмечено выше, не определяет точно компетенции регионов. Более того, и это крайне важно, передача компетенций вниз, на уровень автономных сообществ, осуществлялась не Конституцией, но посредством так называемых "Автономных пактов". Так, в 1992 году после длительных переговоров правящая Социалистическая партия и Народная партия заключили второй "Автономный пакт", согласно которому 33 новых компетенции были переданы автономным сообществам, избравшим "длинный путь" обретения автономии. Пакт предусматривал постепенную передачу компетенций в течение пятилетнего периода[7].

    В связи со сказанным, уместно отметить два момента. Во-первых, это характерная для Испании приверженность пактам, своего рода политико-культурная особенность страны. "Пакт Монклоа", "Автономные пакты", наконец, статуты автономных сообществ, которые тоже представляют собой своего рода пакты между центром и регионами, - достижение цели через предварительно заключенный пакт между основными политическими игроками является если не гарантией, то по крайней мере существенным условием успеха.

    Во-вторых, в настоящее время в Испании проходит вызванная требованием приблизить уровень принятия решений к гражданам децентрализация в пользу нижнего уровня территориальной организации – уровня местных образований. Начала этой второй децентрализации было положено государством в 1998 году в форме так называемого "Местного пакта" (!). Теперь автономные сообщества должны определить функции и полномочия, которые необходимо передать местным органам, и поощрять принятие Местных пактов на своих территориях при обеспечении максимально возможного консенсуса[8].

    Наконец, третье отличие испанской модели от федеративной связано с характером организации исполнительной власти. Центральное правительство имеет своего представителя в каждом автономном сообществе; представитель исполняет функции не только координации, но и надзора. Аналогичным образом регион имеет представителя в каждой своей провинции. Такая вертикально организованная система исполнительной власти в целом для федераций нехарактерна.

    info
    Обмен кнопками
     
    Правовая информация Авторские права Политика конфиденциальности